*Por Alexandre Marques, assessor parlamentar e institucional do Sisejufe
A cartilha “Remuneração de Magistrados e Magistradas – Perguntas Frequentes”, publicada pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) em 2026, merece análise crítica à luz do modelo remuneratório expressamente estabelecido pela Constituição Federal para os membros do Poder Judiciário.
Embora o documento tenha como propósito declarado explicar o julgamento do Tema 966 pelo Supremo Tribunal Federal, o teto constitucional, as parcelas remuneratórias e indenizatórias e as medidas de transparência adotadas pelo CNJ, sua leitura evidencia uma questão de fundo que não pode ser secundarizada: a Constituição determina que os magistrados sejam remunerados por subsídio, em parcela única.
A própria cartilha reconhece que o julgamento do Tema 966 buscou uniformizar os critérios referentes às parcelas indenizatórias e ao teto constitucional. Entretanto, ao apresentar um extenso conjunto de parcelas adicionais ao subsídio, o documento termina por naturalizar um sistema remuneratório cada vez mais complexo, justamente quando o desenho constitucional aponta para a lógica oposta: transparência, unicidade e previsibilidade remuneratória.
1. O que determina a Constituição
O ponto de partida é o art. 39, § 4º, da Constituição Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/1998. O dispositivo estabelece que o membro de Poder será remunerado “exclusivamente por subsídio fixado em parcela única”, vedando o acréscimo de gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
A magistratura está expressamente submetida a esse regime. O art. 93, V, da Constituição determina que os subsídios dos magistrados sejam fixados e escalonados conforme as categorias da carreira e manda observar, expressamente, os arts. 37, XI, e 39, § 4º.
Não se trata, portanto, apenas da existência de um teto remuneratório. Há duas regras constitucionais distintas e complementares:
a) existe um teto para a remuneração pública, previsto no art. 37, XI; e
b) existe um regime remuneratório específico da magistratura baseado no subsídio em parcela única, decorrente dos arts. 39, § 4º, e 93, V.
Essa distinção é fundamental.
A constitucionalidade de determinada verba não pode ser examinada apenas perguntando se ela ultrapassa ou não o teto. Antes disso, deve-se perguntar se sua natureza e seu pagamento são compatíveis com o regime constitucional de subsídio em parcela única.
2. O próprio CNJ historicamente reconheceu a parcela única
A questão torna-se ainda mais relevante porque o próprio CNJ, por meio da Resolução nº 13/2006, estabeleceu expressamente que o subsídio mensal dos magistrados constitui-se exclusivamente de parcela única, vedado o acréscimo de gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
Portanto, o modelo constitucional não é o de um subsídio funcionando simplesmente como uma espécie de “vencimento básico” sobre o qual possam ser sucessivamente agregadas parcelas.
O subsídio foi concebido precisamente para produzir o efeito contrário.
A lógica da Emenda Constitucional nº 19/1998 foi substituir estruturas remuneratórias fragmentadas por um sistema mais simples, transparente e controlável.
3. A cartilha revela a multiplicação de parcelas
É justamente nesse aspecto que a cartilha provoca preocupação.
Ao responder quais verbas integram a remuneração submetida ao teto, o CNJ relaciona, além do subsídio, diferença de entrância ou instância, VPNI/ATS, GAJU e GEDP.
Em seguida, quando pergunta “O que mais compõe o salário da magistratura?”, apresenta outro conjunto de parcelas, entre elas:
– PVTAC — Parcela de Valorização por Tempo de Antiguidade na Carreira;
– GECJAO — Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição, Atribuição ou Ofício;
– auxílio-saúde;
– diárias;
– ajuda de custo;
– auxílio-moradia;
– indenização de férias não gozadas;
– gratificação eleitoral;
– pro labore por magistério.
O problema jurídico e institucional não consiste em afirmar que toda e qualquer verba adicional ao subsídio seja automaticamente inconstitucional. Existem parcelas genuinamente indenizatórias, destinadas ao ressarcimento de despesas efetivamente realizadas, e situações constitucionalmente diferenciadas.
A questão é outra: até que ponto parcelas denominadas indenizatórias continuam materialmente indenizatórias quando são pagas de maneira habitual, generalizada ou calculadas como percentual do próprio subsídio?
4. A PVTAC evidencia a contradição
O exemplo mais sensível apresentado pela própria cartilha é a PVTAC.
Segundo o documento, a parcela possui natureza indenizatória e caráter transitório e pode alcançar 35% do subsídio.
Mais adiante, a cartilha esclarece que a PVTAC corresponde a 5% do subsídio a cada cinco anos de efetivo exercício em atividade jurídica, até o limite de 35%, podendo alcançar magistrados ativos e inativos.
Esse desenho suscita uma questão constitucional incontornável.
Se uma parcela é calculada em razão do tempo de atividade jurídica, cresce periodicamente e pode alcançar 35% do subsídio, qual é exatamente o dano, despesa ou diminuição patrimonial que estaria sendo indenizado?
A classificação formal de uma parcela como “indenizatória” não deveria ser suficiente para afastar a investigação sobre sua natureza material.
Uma indenização genuína pressupõe, como regra, algum evento que provoque gasto, dano ou diminuição patrimonial a ser recomposta.
A própria cartilha afirma que verbas indenizatórias são aquelas que não produzem aumento patrimonial, destinando-se a compensar danos ou prejuízos e recompor o patrimônio.
Surge, portanto, uma tensão interna no próprio documento: como conciliar esse conceito de indenização com uma parcela calculada automaticamente em percentual do subsídio em função do tempo de atividade jurídica?
5. A própria Comissão reconheceu o problema
Curiosamente, a cartilha apresenta elementos que reforçam essa preocupação.
Ao reproduzir as conclusões da Comissão Técnica de Assessoramento aos Três Poderes, registra como uma das causas estruturais do problema remuneratório brasileiro a “ambiguidade na definição das verbas indenizatórias”, reconhecendo que essas parcelas, muitas vezes, têm funcionado como remuneração complementar.
Esse reconhecimento é extremamente relevante.
Se parcelas formalmente indenizatórias podem materialmente funcionar como remuneração complementar, o controle constitucional não pode se limitar à nomenclatura utilizada pelo ato administrativo.
É necessário verificar a natureza efetiva da verba.
6. Subsídio não pode virar vencimento básico
O risco institucional é transformar silenciosamente o subsídio constitucional em mero piso remuneratório da magistratura.
A Constituição não diz que magistrados receberão “subsídio + gratificações + adicionais + parcelas de valorização”.
Determina exatamente o contrário: o membro de Poder deve ser remunerado exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, ressalvadas as parcelas constitucional e legalmente admissíveis cuja natureza seja efetivamente distinta da remuneração ordinária.
O próprio art. 93, V, reforça essa opção constitucional especificamente para a magistratura.
Por isso, quanto mais habitual, geral, permanente e desvinculada de uma despesa efetivamente suportada pelo magistrado for determinada parcela, maior deve ser o escrutínio sobre sua compatibilidade com o art. 39, § 4º, da Constituição.
7. Estar abaixo ou fora do teto não resolve toda a questão
Outro aspecto importante é evitar a confusão entre teto remuneratório e regime de subsídio.
Uma verba pode eventualmente não ser computada para determinado efeito do teto constitucional e, ainda assim, suscitar discussão sobre sua natureza jurídica e sua compatibilidade com o modelo de parcela única.
A decisão do STF no Tema 966 reafirmou o teto constitucional e disciplinou, no regime de transição, parcelas remuneratórias e indenizatórias.
Isso, entretanto, não apaga o texto do art. 39, § 4º.
A interpretação constitucional precisa harmonizar o art. 37, XI e § 11, com os arts. 39, § 4º, e 93, V, e não fazer com que a discussão sobre o teto absorva completamente a discussão sobre o regime remuneratório.
8. Transparência é necessária, mas não suficiente
A cartilha destaca medidas como contracheque único, Sisteto, auditoria dos valores retroativos e Portal Nacional de Passivos. Segundo o CNJ, essas iniciativas buscam ampliar a transparência e permitir maior fiscalização das parcelas remuneratórias e indenizatórias.
São instrumentos importantes.
Mas transparência sobre uma verba não responde, por si só, à questão da constitucionalidade da verba.
Não basta saber quanto foi pago, quem recebeu e sob qual rubrica. É indispensável responder também:
por que essa parcela pode ser paga além do subsídio constitucional e qual é sua efetiva natureza jurídica?
Conclusão
A cartilha do CNJ tem mérito ao ampliar a publicidade sobre a remuneração da magistratura, mas sua própria descrição do sistema demonstra uma contradição que precisa ser enfrentada institucionalmente.
A Constituição Federal estabeleceu o subsídio em parcela única exatamente para impedir a reconstrução de sistemas remuneratórios baseados na proliferação de gratificações, adicionais, abonos e outras vantagens.
O desafio, portanto, não é simplesmente definir quais parcelas podem ficar dentro ou fora do teto.
É impedir que a exceção indenizatória se transforme em regra remuneratória.
Quando parcelas são permanentes ou recorrentes, calculadas como percentual do subsídio, vinculadas ao tempo de serviço ou atividade jurídica e capazes de representar acréscimos expressivos sobre a remuneração ordinária, é legítimo e necessário questionar se estamos diante de verdadeira indenização ou de remuneração complementar revestida de nomenclatura indenizatória.
A discussão deve retornar ao ponto de partida estabelecido pelo constituinte:
«magistrado é membro de Poder e seu regime constitucional de remuneração é o subsídio em parcela única.»
Qualquer exceção precisa ser interpretada restritivamente, possuir fundamento jurídico específico e, sobretudo, apresentar natureza material efetivamente distinta da remuneração ordinária.
Caso contrário, corre-se o risco de preservar formalmente o subsídio enquanto, na prática, se reconstrói ao seu redor um sistema de adicionais que a própria Constituição pretendeu superar.
